問題1：燃煤取暖耗煤量被低估，單位排放強度大
研究基于農戶用能監測和調查，發現各地農村生活煤炭消耗的實際情況被現有統計嚴重低估。通過調研與測試數據估算，山西省、陜西省、黑龍江省農村居民采暖年散煤消費量分別為1656.12萬噸、439.24萬噸、1282.58萬噸,分別是2018年山西省、陜西省、黑龍江省統計年鑒數據的2.69倍、2.08倍、14.87倍。
基于實地煙氣排放測試，表征散煤取暖排放強度的重要指標——PM2.5一次排放因子在2.19-4.30g/kg之間，遠高于普通燃煤電廠（排放因子為0.16g/kg）和普通工業鍋爐（排放因子為0.28g/kg）的單位排放強度。三省農村居民燃燒散煤排放估算結果顯示其占排放總量的比例不容忽視，需要重點關注的污染物是CO（山西42.44%，陜西20.99%，黑龍江27.63%）、SO2（山西3.16%，陜西5.77%，黑龍江4.97%）和PM2.5（山西7.85%，陜西7.85%，黑龍江15.56%），從排放量影響來看NOx貢獻較低（均在3%以下）。
此外，散煤使用造成了嚴重的室內污染，其中健康風險最大的污染物為PM2.5與CO。農戶室內日平均PM2.5濃度為255μg/m3，是WHO提出的日均濃度指導值25μg/m3的十倍以上。農戶室內平均CO濃度為5.58mg/m3，37%的家庭CO室內日均濃度超過了WHO提出的室內日均濃度指導值。然而在調研中，大部分受訪者均未認知到室內燃煤取暖排放對自身的健康危害。
建議1：除了室外，散煤取暖對室內空氣質量影響也不容忽視
由于農村散煤取暖的排放強度遠高于其它能源利用方式，清潔取暖替代工作意義重大。但目前政策在制定和實施過程中均以解決霧霾這一公共問題為主要導向，很多農戶在缺乏對自身影響認知的情況下難免主動性不足。清潔取暖工作不僅應考量其對室外空氣質量的影響，也應更加著力于室內空氣質量的改善，并重視健康影響的宣傳，使得農戶在經濟條件允許的情況下有意識地自主轉向清潔取暖。
問題2：雙替代仍然是主流技術路徑，政府未來面臨眼前與長遠的抉擇
當前清潔取暖除了集中供暖改造，還是以改氣、改電為主。山西省已完成清潔能源改造的用戶中，集中供暖占7.9%，煤改氣、電占比87%。陜西省集中供暖占比3.8%，煤改氣、電占比94%。“煤改氣”是試點初期應用最廣泛的技術路徑，一定程度上是因為“煤改氣”技術成熟，且短平快適合大規模推廣。但是適合改氣的區域越來越少，并且在“氣荒”迅速扼住這條路徑的關卡后，各地開始實施以氣定改。2018年改電和其它技術路徑比例上升，例如山西省煤改電的比例從2017年的5.0%增加至11.5%，另外增加了生物質、太陽能等其他取暖技術路徑，占比11.1%。
山西與陜西作為煤炭大省和電力輸出者并不缺電，拖后腿的其實是電網。農村電網改造后戶均變容量仍然不足2.3千伏安，需要進一步升級改造戶均用電容量達到6.25-8.75千伏安才能滿足大規模煤改電的要求，差距仍然較大。電網改造投資費用較高，平均為2-3萬/戶，施工周期長達15個月左右。同樣是改電，地方政府和用戶也同時面臨著眼前和長遠的抉擇，空氣源熱泵一次性投入高，但能效高、長期運行成本低；直熱式電采暖，一次性投入低，可以快速完成改造任務指標，但長期運行成本高，不可持續的風險極高。
建議2：清潔取暖替代忌“一刀切”和一味求快，需因地制宜和循序漸進
地方政府應充分發揮《規劃》的政策空間，考慮建立農村地區散煤替代的長效機制和階段性路徑，處理好農村地區散煤治理的短期目標和長期愿景。長期來看，逐步用電能、天然氣、太陽能和生物質等清潔能源替代散煤取暖是清潔取暖的終極目標。短期來說，在具備條件的地區有序推進基礎建設，分階段在有相應基礎設施條件的地區實現改電、在氣源充足且具備集中改造條件的地區改氣、在秸稈和林木資源豐富的地區推行生物質取暖；而在農村人口密度低、農戶居住分散的農村地區，特別是山區，潔凈煤配合環保爐具推廣取暖可以較低成本解決問題。而控制散煤質量使其符合現行標準就可以大幅降低SO2和PM2.5排放。
此外，房屋保溫性能不好，造成取暖能耗的增加和能源的浪費。事半功倍的建筑節能作為技術路徑之一不可忽視。農村地區可通過加強建筑墻體、門窗、屋頂的保溫，以降低取暖熱量損耗，節省燃料消耗量，降低取暖成本。地方政府對建筑節能的認識已經有所提升，但大部分地方財政資金有限，國家也沒有配套相應的專項資金進行建筑節能改造，大部分地方優先考慮完成“雙替代”的硬性任務，對建筑節能的重視程度需要進一步提升。
問題3：農村地區收入低，經濟實用是農民關注的首要問題
山西、陜西農村地區的收入較低，且貧富差距較大，仍有20%左右農戶的家庭年收入不足1萬元。取暖方式和燃料類型選擇主要取決于農戶的經濟條件。煤改電、煤改氣主要集中在20%-30%的相對富裕的農戶，他們原本就采用水暖爐+品質較好的散煤取暖，50%-60%的經濟條件一般的農戶依然采用烤火爐+散煤取暖，10%-20%貧窮農戶采用烤火爐或炕+生物質散料或劣質散煤取暖。
與清潔取暖帶來的優點相比，經濟實用才是首要考慮因素。盡管60%以上的受訪者都了解散煤會造成大氣污染，但是在無補貼情況下愿意改用清潔能源的比例極低，大部分是在受補貼情況下考慮改用清潔能源取暖。60%受訪者希望清潔取暖費用與燃煤取暖基本持平，20%受訪者能承受多付1000元。目前的清潔取暖試點中，即使存在補貼，運行費用仍然是傳統散煤取暖運行費用的2倍甚至更高。因此，清潔取暖方式目前主要集中在富裕農戶家中。
建議3：需要平衡“農戶用得起、政府補的起”，清潔取暖才能可持續
對于燃氣與電的補貼，政府只承諾了提供三年，且很多地方政府還未及時兌現。居民考慮到高昂的取暖成本，存在“不敢用”的現象。政府補貼壓力初現，當三年以后補貼退出，會造成大量居民因承擔不起高額的取暖費用而出現重新返燒散煤的可能，這是農村清潔取暖最大的難題和隱憂。農村清潔取暖改造應審慎基于農戶的經濟承受能力，綜合考慮地方財政和資源稟賦等因素，遵循用戶可承受、政府可支撐、運行可持續的原則。
問題4：政府管理系統和市場運營機制存在雙重困境，亟待轉型
以發改部門進行總體規劃部署，按照能源供給管轄權限進行分工的傳統機制，已經無法滿足清潔取暖的整體需求，缺乏創新的管理體制機制。中央到地方的財政、能源、住建、環保和發改等政府部門，以及電力、燃氣和供暖等企業聯動機制尚未建立，缺乏靈活的溝通機制。特別作為具體落實推廣的縣級政府，對當地農戶取暖需求、資源稟賦比較了解，但并不參與清潔取暖規劃的制定。
清潔取暖近年來成為“熱市場”，政府項目在短期內大規模上馬刺激了大量企業的進入，但又因為缺乏準入機制、評估機制使得市場極為混亂，魚龍混雜。目前亟待完善政府職能轉換，健全清潔采暖市場機制。
建議4：讓縣級政府能夠一定程度“說了算”，使企業要瞻前顧后
農村地區清潔采暖應避免頂層“一刀切”，應依據因地制宜和自下而上的原則，以最為了解本地情況且參與政策落地實施的縣級政府為主體制定農村地區清潔取暖解決方案。遵循“政府監管、企業為主、市場化運營”原則，充分發揮政府在政策制定、市場監管和標準規范制定等方面的重要作用，引導企業發揮主體地位，充分發揮第三方機構和運營團隊的專業作用，使清潔取暖發展回歸市場屬性。
政府應制定科學的招標采購、補貼與評估機制，保障企業服務質量及用戶利益。在招標階段，建立招標專家組評價指標體系，要從產品的質量、價格以及售后服務等方面綜合評價，避免低價惡性競爭。在交付階段政府應盡量避免拖欠企業款項，避免資金墊付第三方介入擾亂市場，影響企業的技術創新積極性。通過后追蹤評估和問責機制，督促與激勵企業建設售后服務體系，提高售后服務質量，過程跟蹤記錄，建立檔案，建立問責制度。
