可再生能源已經成為我國減排溫室氣體的主要技術選擇，在我國政府已經批準的清潔發展機制項目中，70%以上是可再生能源。而太陽能作為可再生能源的一種，以其清潔、永續、安全等顯著優勢，逐漸成為關注的重點。
本文主要根據可再生能源產業發展階段理論以及環境管理體制權責劃分理論識別出太陽能熱水器產業所處階段，政府職責及中央、地方政府權責劃分，并根據環境政策分析一般模式［1］（干系人責任機制分析，政策目標分析，環境政策框架分析，政策評估和政策建議等）對我國太陽能熱水器環境政策進行評估，并提出政策意見。
1我國太陽能熱水器產業發展階段識別
1.1可再生能源產業發展階段理論
同其他新興行業發展的過程一樣，太陽能熱水器產業從基礎技術轉化為商業用途，可參照美國總統科學技術顧問委員會研究報告（PCAST1999）中的方法，分為4個階段:（1）研究開發階段;（2）技術示范階段;（3）商業化初期，即沿著學習曲線的“規模化降低成本”；（4）商業化成熟階段，即大面積推廣階段［2］。各階段主要特征總結如表1。
1.2我國太陽能熱水器產業處于商業化初期向成熟化階段過渡時期
目前我國太陽能熱水器產業自有技術占95%以上，并擁有自己的核心技術和知識產權，技術已達到商業化成熟階段水平，而利潤根據各個企業不同，在10%～50%不等（一般家電的毛利率在5%～10％），也已達到商業化成熟階段，但市場占有率僅為13%，遠低于燃氣熱水器和電熱水器，銷量還在逐年增加，并沒有形成穩定的市場，仍處于商業化初期。
基于以上分析可見太陽能熱水器產業正處于從商業化初期向成熟化過渡的階段，仍然需要長期的規模化發展的過程，在規模效應和學習效應的雙重作用下使得設備制造、系統安裝和運行成本降低到有市場競爭力的水平。
2.1環境管理體制權責劃分理論
從環境外部性理論出發，從交易成本的角度來說，在外部性廣泛存在而責任主體（或說產權）不明確或者用于明確責任的成本相當高昂的情況下，次優的選擇就是由一個包含所有主體在內的組織負責外部性的內部化［3］。這一理論用于環境外部性管理中就是根據不同環境問題外部性程度的不同，應由不同級別的政府進行管理，外部性越大的環境問題應該由越高級別的政府進行管理。具體來說，跨市的外部性應由省級政府負責，跨省的外部性由中央政府負責，跨國、全球性的外部性由中央政府主導實行國際合作，而代際環境外部性也應由代表性最廣泛的中央政府來負責。
2.2我國太陽能熱水器環境政策制定中中央政府和地方政府權責劃分
太陽能熱水器的環境影響主要包括對污染氣體，溫室氣體的減少，節約化石能源、電力能源等，大部分太陽能熱水器的環境影響都是外部性較大的環境影響，因此太陽能熱水器的政策方面，不論是稅收優惠，或者財政補貼，還是強制安裝政策等都應該由中央政府主要負責。溫室氣體減少的影響主要是跨省、甚至是跨國界的，而且大多是代際影響，地方政府缺乏足夠的激勵來制定相關政策，如果缺乏中央政府的相關政策，將很容易導致太陽能熱水器的環境效益被低估，大大影響中國太陽能熱水器的普及速度。具體關于太陽能熱水器政策制定方面的權責劃分見表2。
此外，目前太陽能熱水器市場價還是顯著高于燃氣和電熱水器，眾多社會弱勢群體沒有經濟實力購買太陽能熱水器，而這種現象在全國比較普遍，因此中央政府應針對這部分弱勢群體提供太陽能熱水器的補貼。而基于各個省市地方太陽能熱水器普及情況不同，太陽能熱水器與建筑結合狀況，財政狀況，污染狀況等諸多因素各地不一，各地方政府可在中央政府補貼的基礎上因地制宜，對太陽能熱水器的補貼制定更加詳細的政策。
3.1干系人責任機制
主要根據《可再生能源法》對利益相關者的責任進行了規定，見表3。
3.2政策目標
據《可再生能源法》等法規，太陽能熱水器的具體目標為:到2010年，全國太陽能熱水器總集熱面積達到1.5億m2，加上其它太陽能熱利用，年替代能源量達到3000萬t標煤。到2020年，全國太陽能熱水器總集熱面積達到約
3.3政策框架分析
就政策內容性質和地區而言，中國關于太陽能熱水器的政策大體上分為三個層次：法律、部門規章和規范性文件，規劃屬于規范性文件。表4是我國關于太陽能熱水器的相關政策法律匯總。
（1）法律。《可再生能源法》中明確規定了國家鼓勵單位和個人安裝和使用太陽能熱水系統、太陽能供熱采暖和制冷系統、太陽能光伏發電系統等太陽能利用系統。而太陽能利用系統和建筑的結合技術經濟政策和技術規范主要由國務院建設行政主管部門會同國務院來制定。在該法律中也規定了房地產開發企業應為太陽能利用提供必備條件。這些條款都為太陽能熱水器與建筑結合提供了很好的基礎。
（2）部門規章。目前關于太陽能熱水器的部門規章主要包括利用專項資金支持太陽能熱利用方面的技術研發，即將制定強制安裝政策，以及對建筑與太陽能熱利用給予無償補助等。
在《可再生能源建筑應用專項資金管理》中，明確規定專項資金支持與建筑一體化的太陽能供應生活熱水、供熱制冷等，資金主要用于示范項目的補助，可再生能源建筑應用共性關鍵技術的集成及示范推廣，還有專家咨詢等，對建筑的補貼按照建筑面積給予補貼。
在《推進全國太陽能熱利用工作實施方案》中，其中明確提出我國即將制定太陽能熱水器的強制安裝政策。但目前出臺的多數強制安裝政策文件，既沒有對太陽能保證率的要求，也沒有配套的激勵政策。邢臺市是少數提供配套政策的城市，邢臺市規定對符合標準的太陽能一體化工程項目，給予城市建設配套費減免50%的優惠，可減免13.3元/m2城市配套費。
（3）規劃和計劃。在《可再生能源“十一五”規劃》中明確提出了發展目標，加快太陽能熱水器的普及，在太陽能利用條件良好地區，制定城鄉民用建筑安裝使用太陽能熱水器的強制性措施，在農村地區推廣太陽房和太陽灶。其中還提及太陽能開發利用重點工程：實施太陽能熱水器普及計劃：在太陽能資源優良的地區，推廣普及太陽能熱水器。對國家投資建設的學校、醫院和其他熱水需求量較大的建筑，以及旅館、飯店等熱水需求量大的商業建筑，逐步實行強制安裝太陽能熱水器的政策措施，新建住宅應安裝太陽能熱水器或預留太陽能熱水器安裝位置及管線通道。在《可再生能源中長期規劃》中還提及到2020年農村的太陽能熱水器使用量達到1億m2。
3.4政策實施
（1）財政補貼。對于太陽能熱水器企業,我國至今沒有將太陽能熱水器行業列入國家的財政支持目錄，沒有穩定的資金來源,無法形成定期補貼的機制［5］。雖然我國曾于2000年和2005年兩次對7家太陽能熱水器制造企業的技術改造和產業化發展項目提供補貼，但這種補貼只是臨時的。對太陽能熱水器的補貼目前沒有中央政府穩定的財政補貼，只有地方政府制定并實施，如內蒙古、新疆、甘肅、青海等。并且現行政策中沒有對太陽能熱水器的環境效益給予補貼。
（2）稅收政策。太陽能熱水器行業也沒有相應的稅收優惠政策，包括增值稅、所得稅等。與享受稅收減免政策的電熱水器和燃氣熱水器相比，太陽能熱水器必須承擔更大的市場推廣成本。根據我國的現行規定，太陽能熱水器企業的廣告宣傳費用納入稅前成本的額度僅占為銷售（營業）收入的2％，而家電企業（包括電熱水器企業和燃氣熱水器企業）則是8％。只有當太陽能熱水器企業被當地政府認定為高新技術企業，才可享受高新技術企業的優惠政策。我國實行生產型增值稅，太陽能行業統一增值稅稅率為17%，由于太陽能企業可供抵扣的進項稅少，其單位能源供應成本中增值稅實際征收額要遠高于其他能源企業，造成太陽能企業生產成本過高。同時，由于實行“屬地管理”政策，一些處于高新區外的太陽能高新技術企業，一時還難以享受到“兩免三減半”的高新技術企業所得稅優惠。
（3）在其他激勵政策方面。我國對太陽能開發利用的其他激勵手段比較單一，主要表現在貸款上。例如，我國政府從1987年起設立了農村能源專項貼息貸款，太陽能熱利用的推廣應用是其主要方面。1996年該額度上升為1.2左右億元人民幣。中央財政對這一貸款進行貼息補助，即按商業銀行利率50%補貼企業，共扶持了100多家太陽能熱水器生產廠，形成了近100萬m2太陽能熱水器的生產能力，為太陽能熱水器的商業化普及提供了基礎。但是，推進不夠、資金不足、范圍有限是這類激勵政策存在的主要問題。
4分析結論及政策建議
4.1環境效益大大低估，缺乏補貼及稅收優惠
目前中國太陽能熱水器產業處于商業化初期到成熟的過度期，還不具備與常規能源競爭的實力，需要國家給予一定的財政支持，但
目前國家沒有對太陽能熱水器產業給予穩定的補貼和稅收優惠，使太陽能熱水器產業在市場競爭中劣于燃料熱水器和電熱水器。太陽能熱水器每m2帶來的環境效益被大大低估，政府沒有給予相應的補貼和優惠，與世界各國的補貼政策相比，我國的補貼政策、稅收優惠政策，包括增值稅、所得稅等對太陽能熱水器的支持力度明顯不夠［6］。
中央政府應制定政策在公共部門推廣太陽能熱水器使用，對社會弱勢群體購買太陽能熱水器給予補貼。可參考歐盟各國財政補貼經驗，由中央政府根據財政能力和各地區具體情況，為城鎮低保和邊遠地區家庭購買太陽能熱水器提供一定比例的補貼。同時對于一定產出和標準的太陽能熱水器中央政府制定一定環境效益的補貼和稅收優惠。
4.2財政支持政策集中于地方政府，缺乏中央政府的支持
太陽能熱水器的外部性較大，而目前對太陽能熱水器的財政補貼和稅收優惠大部分集中于地方政府，導致太陽能熱水器的環境效益被大大低估，建議對太陽能熱水器的主要補貼支持政策由中央政府制定。但因為中國的太陽能熱水器產業處于商業化初期向成熟期過度階段，市場正在擴大，大面積的補貼可能會造成市場扭曲，造成較嚴重的財政負擔，因此可以采取對較高產出和標準的太陽能熱水器給予環境補貼，淘汰規模較小的企業，培育龍頭大企業。同時在稅收方面，對太陽能部件、裝備等進口關稅實行低關稅甚至零關稅，對太陽能企業產品出口實行出口退稅;對太陽能企業和用戶實行稅收優惠，減免或降低這些企業的所得稅、增值稅稅率，對用戶購買或使用太陽能設備的，可抵扣個人所得稅或消費稅。按照節能法，將太陽熱水器納入節能產品。經過質量檢驗和認證的產品可以享受節能法的有關政策優惠。
